政法学院教授 尹奎杰
全过程人民民主作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，既是新时代中国人民民主政治实践的最新理论表达，也是中国人民当家作主在政治权利实现上的最新实践方式。党的二十大报告把发展全过程人民民主作为实现中国式现代化本质要求的一项重要内容，强调全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出了全面部署、提出了明确要求。如何在民主实践的过程中正确把握和践行全过程人民民主的理论内涵和实践要求，实现过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的有机统一，需要从理论和实践相结合的视角正确认识和理解全过程人民民主基本属性，特别是全过程人民民主的过程性，这样才能正确把握全过程人民民主的基本要求，落实和贯彻人民民主。
一、全过程人民民主的过程性属性是中国特色社会主义民主的基本属性
全过程人民民主作为人民民主的最新形式，克服了西方竞选民主在民主实现过程中只关注民主的形式性忽视民主的实质性问题，体现了中国特色社会主义民主政治的人民当家作主的整体性、全面性与过程性，体现了社会主义国家人民当家作主的内在要求。
(一) 全过程人民民主实现了民主程序的“全”与民主价值的“全”的有机统一
西方的竞选民主强调以选举为中心，通过在一定时间内组织大规模的选举，将公民的选举意愿和政治诉求转化为在选举过程中对政治候选人的确认，进而安排相应的政治制度，这种做法将民主过程集中于选举环节，使民主形式化、符号化，最终沦为一种“投票”的游戏。在这样的游戏中，民主成败的关键取决于候选人能否赢得选民的支持。因此，西方竞选民主最终导致了候选人对公民的操纵与控制，使作为政治主体的公民在政治活动中主体性的完全丧失。全过程人民民主的“全”，首先表现为民主程序的“全”，它突显了中国人民民主在民主运作过程、民主运行程序、民主表现形式以及民主操作形式上的“全”，是民主程序化、民主多样化和民主完善化的有机统一，更突显了中国人民民主主体的“全”，因为它包含了人民民主的“全部阶级”“全部人民”“全部领域”和“全部层级”，实现了人民民主从“表达过程”“协商过程”“征询过程”“决策过程”到“评价过程”的“过程性”统一。 因此，全过程人民民主是在民主程序化和运行过程化的“全”中实现人民性与民主程序化的统一的，它不但体现了人民民主主体的广泛性、民主生活的全域性、民主过程的持续性、民主流程的闭合性特点，也把民主程序在形式上的过程性要求与民主价值上的实质性要求统一起来，实现并保证了广大人民享有“全天候、全方位、全领域”的民主参与权利。
(二) 全过程人民民主实现了民主运行过程与民主运行逻辑的有机统一
全过程人民民主克服了西方竞选民主在逻辑过程与时间过程上的两难困境。西方竞选民主的实质是一种选票民主或者票决民主，其背后本质上是一种以资本逻辑为基础的资本操控政治的民主，是有钱人的政治。美国当代经济学家熊彼特在评价西式民主运行的核心要素时指出，由“选举民主”所决定，西方民主的“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”候选人在政治选举中获得多少“选票”，取决于在这种“民主竞争”中资本与财力的竞争能力，民主的“选举”不仅被民主的竞争机制“绑定”了，也被资本绑定了。在民主的实现逻辑上，一方面表现为竞选民主赋予了公民在周期性的选举中有权更换能够代表多数人意志的领导人，但另一方面，这一机制遮盖了在竞选机制中决定竞选结果的关键因素不是民心向背而是金钱多寡的事实，它表明了民主的逻辑过程不过是一种金钱政治的运作过程，割裂了民主在实践上的普选权与决策平等权之间的联系，进而导致了西方主流政治学中将“民主”狭隘地定义为“一种定期的与竞争性的选举体系，这种体系的运作是以普选权和政治平等为基础的”，从而把有无“选举、竞争性政党、自由的大众传媒和代表会议”等政治要素以及这些要素在民主运行过程中的作用作为评价民主好坏的唯一尺度。西方竞选民主还把获得选票的多少集中于如何确定程序合法、如何保证竞争程序的进行，并把大量的竞选经费投入到选举程序之中，忽略了选举结束后政治运行中选民对于政治的关注，导致选民在投票后就进入了民主的“休眠期”，缺乏在民主实现上进一步的沟通机制。全过程人民民主形成了完整的民主闭环，它不仅重视选举阶段要体现人民民主，而且更为关注在民主实现过程中的民主协商、民主决策、民主管理与民主监督，强调把民主要求、民主权力落实到政治运行的各个方面和各个环节，“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”。
（三) 全过程人民民主体现了民主事实发展规律与民主价值实现规律的有机统一
中国的民主事实发展规律是，在中国共产党领导下，紧紧围绕人民当家作主这一社会主义民主政治的本质和核心，努力为人民争得民主、完善民主、发展民主、升华民主的远大目标而不断奋斗，人民不但拥有广泛而充分的知情权、参与权、表达权和监督权，而且全方位、全过程地参与国家事务、社会事务的管理，反映了人民群众的诉求，保护了人民群众的利益。西方竞选民主的一个明显失误就是，其将民主集中于“竞争性选举”，不但窄化了民主的过程，也使民主蜕变为竞选中党派及其政治代言人以及背后利益集团的某种政治博弈，既没有完全兼顾人民利益，也忽视了民主政治中民主事实的发展规律，没有把人民在民主实践中的民主行动、民主诉求、民主意愿、民主表达和民主权益作为首要考量因素。全过程人民民主坚持以人民为中心，始终将实现最广大人民根本利益作为民主政治建设的出发点和落脚点，这正是中国民主政治的独特魅力所在。中国全过程人民民主的事实发展过程体现了中国全过程人民民主的价值追求，体现了中国人民通过过程性追求人民民主、人民自由、人民平等和人民当家作主的价值愿望，这些愿望也在民主事实的不断发展过程中一步一步变为现实。
因此，全过程人民民主是与西方竞选民主不同的一种新型民主类型，全过程人民民主的过程性属性，既表现出了中国人民民主从制度到实践上与西方竞选的显著差异，也体现出中国民主所蕴含的独特性质，是形式民主与实质民主、过程民主与成果民主、直接民主与间接民主的有机统一。
二、全过程人民民主过程性的具体表现
全过程人民民主过程性的表现，不能简单理解为人民在民主程序中的参与性、形式性、程序性或者过程性，而应当把全过程人民民主所体现的我国民主制度的整体性与民主事实的全面性、民主行动在实践上的阶段性与人民民主权利实现上的持续性、民主保障的程序性与民主价值追求的实质性、党政部门社会团体在民主保障方面的协同性与人民参与的共同性结合起来理解，这样才能体现社会主义人民当家作主的实质要求，体现社会主义民主政治的优势和特点。
(一) 全过程人民民主的过程性体现了民主制度整体性与民主事实全面性
全过程人民民主立足于人民的整体利益和根本利益，从人民的整体性和人民利益的整体性出发，将人民在政治、经济、文化、社会等方方面面事务中的民主需求制度化、法律化，并在民主制度的具体实践中转化为人民民主权利的事实，体现了把民主制度整体化、民主制度层次化，并将民主制度的整体化与层次化过程性地体现到民主事实全面化之中，实现了民主制度的整体化与民主事实的全面性的统一，体现了中国人民民主的制度逻辑与实践逻辑的一致性。
第一，全过程人民民主的过程性是体现在民主制度的整体性之中的。习近平总书记指出: “民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”人民对于民主的需求带有全面性、复杂性、多样性的特点，不仅有政治需求，也有经济、社会、文化方面的需求，这些需求既可以体现为个体性的民主诉求，也可以体现为整体性的民主诉求; 既可以体现为在民主实现过程中的某个阶段上的民主诉求，也可以体现在民主实现过程全方位的民主诉求。在人民民主的制度安排上，必须考虑到人民需求的实际状况，以满足人民全方位要求为目标，构建一套整体性的民主制度。因而，全过程人民民主的过程性必须体现民主制度的整体性，这种整体性表现为，通过人民代表大会为根本制度的顶层设计，进而涵盖中国整体的民主事实中政治、经济、文化、社会等各个方面的事务，包括选举、决策、管理和监督方面的具体制度。在这些制度性安排中，必须考虑到民主的过程性要求，使民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督落到实处。为此，国家还制定相关的法律制度，从程序上落实和保证民主过程的实质化，使全过程人民民主得到落实。
第二，全过程人民民主的过程性是体现在民主制度的层次性之中的。中国的民主制度具有层次性，这一层次性表现在民主既包含了原则性制度，也包含了规则性制度; 既包含了决策性制度，也包含了执行性制度和监督性制度; 既包含根本制度、基本制度和主要制度，也包含了一般制度和具体制度;既包含了实体性制度，也包含了程序性制度。民主制度的过程性就是体现在这样的制度层级之中的，它以多样化的方式彰显了中国民主制度的丰富性。以过程性体现的民主制度层次性，就是把人民民主的多层次要求与具体化的制度方式结合起来。例如我国《宪法》把人民当家作主的原则具体化为人民代表大会制度，再通过《代表法》《选举法》把这种原则性制度落实为选举制度。在此基础上，通过《人民代表大会组织法》《立法法》将立法权统一到人民代表大会制度之中，实现了人民主权原则与人民代表大会制度的有机统一，从而把选举制度、立法制度、决策制度、监督制度统一起来，实现了人民享有的选举权、立法权、决策权与监督权的有机统一。又如《宪法》把基层群众自治作为基层民主的基本制度，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》将村民自治的民主制度进行了具体化，各省的《村民委员会选举办法》《居民委员会选举办法》等作为省一层级的地方立法，进一步细化基层自治的选举制度。此外，国家制定的《土地承包法》《人民调解法》《土地管理法》等从不同制度层面贯彻与落实基层群众自治相关的管理活动，进一步丰富基层民主的层级化特点，使人民群众的民主权利得以落实到群众自治的全过程、各方面、各环节和各领域，充分体现了人民民主制度的优越性。
第三，全过程人民民主的过程性是体现在民主事实的全面性之中的。一方面要从民主事实的全面性上来理解和把握民主制度的整体性与层次性的统一。自新中国成立以来，中国共产党领导中国人民进行国家治理、政府治理和社会治理，充分体现了人民当家作主的全面性，无论是政治生活、经济生活、还是社会文化生活，人民始终是国家和社会的主人，依法享有广泛的管理国家和社会事务的权利，这些权利从整体上体现了人民意志，反映了人民愿望，在经济、政治、社会、文化、生态环境、制度建设等各个方面受到充分保障和广泛尊重。特别是党的十八大以来，以人民代表大会制度作为根本制度，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为基本制度，以选举制度、立法制度、管理制度、经济文化社会制度等相联系的主要制度为内容的全方位、多层次、全过程、各方面有机衔接、统一全面的人民当家作主的制度体系，构成了多样、畅通、有序、高效的民主制度体系，形成了人民充分行使民主、充分享有民主和充分实现民主的良好局面。民主制度的整体性与层次性充分体现在民主事实的全面性之中，民主的公开、选举、协商、决策、管理和监督等多个环节中，国家充分保障人民在民主实践中依法行使权利，依法维护权利，各项重大决策通过征求意见、政务公开、权力清单和责任清单制度、请求报告制度、监督监察制度得以落实，使国家民主与基层民主、党内民主与党外民主、决策民主与协商民主统一到民主事实的全过程，民主事实的全面化进一步推动了人民民主制度体系的健全和完善。
(二) 全过程人民民主的过程性体现了民主阶段的持续性与民主时空的持续性
一方面，全过程人民民主在选举、协商、决策、管理、监督各个阶段上都要采取不间断的民主方式，持续体现人民民主的政治要求。通过“选举”，体现了人民当家作主的平等性与普遍性，这是人民实现民主权利的初始阶段，根据我国《宪法》和《选举法》，选民通过选举的民主程序，选出各级人民代表大会的代表，并由这些代表组成各级国家权力机关，进而代表人民统一地行使国家权力。在行使国家权力过程中，当涉及人民利益的重大事项和国家利益的根本事项时，还要进一步通过协商方式进行议事和决策，协调各方利益，达成决策共识。习近平总书记强调: “要通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商。”从选举到协商的持续过程，充分体现了反映民意、吸纳民意、形成共识的民主过程，在这个过程中，无论是各个政党、还是有关的国家机关和各个社会组织，都能够与人民群众进行充分的沟通与联系，把选举与协商过程充分体现在人民权利的表达过程之中，从而为有关决策的正确做出和选举与决策的合理行动奠定坚实的民意基础。同时，在这个基础上，决策也反映了人们通过选举和协商达成的共识得到了进一步实现，体现了进一步的人民的民主意志，实现了民主意志通过协商形成的抽象共识上升为具体的行动计划，为具体的决策和决定提供了可能。“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。”因而决策既是选举和协商议事的结果，也是将民主意愿和民主要求落实为具体规划计划和目标措施的先导，推动了议事决策的合理化与科学化。为了进一步落实决策，就要通过各种方式和途径落实民主意愿和民主要求。在我国的宪法和法律规定中，人民有通过法律规定的途径和形式行使管理国家事务、经济文化事业和社会事务的权力，这一规定本质上体现了人民当家作主的政治安排，落实了全过程人民民主的过程性要求，并通过监督国家机关及其工作人员是否依法履职的方式实现民主过程和民主阶段的闭环。
另一方面，从民主的时间上和空间上来看，全过程人民民主具有时空的持续性。全过程人民民主时时处处体现在人民的日常经济政治和文化社会生活之中，具有持续不断，广泛深入地参与协商、决策、管理和监督的权利。正如前文分析的，全过程人民民主与西方竞选民主的本质差异之一就是，人民不但能够在选举、协商、决策、管理和监督中根据自己的意愿进行表达和投票，而且在各个民主意志表达和实现的环节都能够成为国家和社会生活的实质参与者，在参与中，人民的选举权、协商权、决策权、管理权和监督权得以有机协调、持续不断地衔接在一起，构成了民主全过程的具体权力形式。并且这种权力形式依托于不同的空间场域，使民主立体化、系统化和程序化。例如在城市市民不但可以在其所在社区或者居委会行使民主权利，也可以在其工作单位行使民主权利，从而实现城市市民的社区民主与单位民主的统一，实现市民作为城市居民的自治权与作为单位职工的内部事务管理权的统一。又如，我国的村民既可以按照有关法律实现在村委会内部的基层自治权，也可以按照其外出流动到城市或者其他地区行使相应的民主权利。《村民委员会组织法》第十三条规定: “户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民，可以参加本村的选举。”同时，本法第十五条规定: “登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票”，解决了村民因身在外地无法行使选举权利的情况。此外，根据中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，规定了“进一步规范民主选举程序，通过依法选举稳步提高城市社区居民委员会成员中本社区居民比例，切实保障外出务工农民民主选举权利”的内容。
(三) 全过程人民民主的过程性体现了党政机关社会团体在民主保障上的协同性与人民参与的共同性
为了充分调动广大人民群众参与国家治理的主动性和创造性，国家通过各种过程性的制度安排，建立了全面广泛、立体多元的民主参与平台和参与渠道，这些平台和渠道涵盖了立法、行政、司法以及其他公共管理领域，具体设计了民主议事会、民主对话会、民主恳谈会等议事制度，党政机关、社会团体与人民群众充分联系起来，为形成共识性决策提供了制度基础，确立了党的领导、政府主导、社会协同、公众参与的国家治理与社会治理格局。在这个多元协同共治的治理格局中，人民群众是形成协同治理格局的共识性基础，相关的治理决策、治理方案和治理目标既要代表最广大的人民群众的根本利益，也要反映人民群众的共同愿望，体现人民的参与，全过程人民民主在上述治理过程中的体现，就是通过人民参与到选举、协商、决策和管理的过程，实现与党政机关社会团体上的对话交流与协商共治，最后达成共识，推进民主。以协商民主实践为例，全过程人民民主的过程性也体现了民主协商的过程，它以政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等具体的协商渠道和协商方式，充分实现了过程民主与成果民主的统一，彰显出中国特色社会主义民主的政治特色和政治优势。
在人民民主实现过程的诸多具体方式中，人民参与是其中最核心的指标和最重要的因素。人民参与的过程性是通过人民选举代表、人民罢免代表、人民参政议政、人民协商议事、人民批评建议、人民申诉控告等方式实现的，这些参与既有直接参与，也有间接参与，既有主动参与，也有授权参与。把人民参与和党政国家机关与社会团体的协同共治结合起来，丰富了人民民主的国家治理模式，体现了国家治理方式的多样化，同时也实现了国家在民主治理方面的基本要求，因而是最广泛、最真实的民主治理形式。正因如此，这一点也成为全过程人民民主在国家治理模式上与西方精英式民主治理模式的显著差别之一。中国的人民民主在实现的过程中，把全过程人民民主的价值追求与过程追求统一起来，始终把人民利益和人民意愿作为民主参与的出发点和归宿，始终把人民满不满意、人民高不高兴、人民愿不愿意作为评价民主过程性与结果性的标准，人民是第一尺度，也是唯一尺度。这既能有效防止西方竞选民主所谓“赢者通吃”不利局面的产生，也能有效防止由竞选民主的单一化而衍生出治理的利益固化或者资本操控政治的问题，为实现全体人民共同利益与合作治理提供了新的可能。因此，全过程人民民主以人民参与全过程，进而谋求出人民利益的最大“公约数”，形成了人民的利益共同体，为实现全国各民族、各党派、各阶层、各方面的利益集结和利益汇聚，形成民主合力提供了永久动力和不竭源泉。
三、全过程人民民主过程性的制度结构
从结构的角度分析和阐释全过程人民民主的过程性质，就是要通过对全过程人民民主中体现过程性的制度要素进行分析，并通过结构化的方式分析和阐明各个过程性制度要素的作用机理和相互关系，指明全过程人民民主过程性制度安排的结构体系和运行功能，使全过程人民民主的制度机理更加清晰明确，更好在实践中推进全过程人民民主进程。
(一) 全过程人民民主的过程性制度要素
无论是选举民主、协商民主、决策民主、管理民主，还是监督民主，也无论是直接民主还是间接民主，在民主的实现过程中，全过程人民民主的过程性制度要素包括了如下制度要素的集合，即民意征集制度、民意协商制度、民主表决制度、民主管理制度和民主监督制度。这些制度要素相互结合，构成了全过程人民民主过程性制度的完整结构，这个结构既能从纵向上表现民主的实现过程与实现机理，也能从横向上阐释清楚选举民主、协商民主、决策民主、管理民主与监督民主的生成过程，更重要的是，这个结构的机理也能够把全过程人民民主的过程性充分阐释出来，有利于在实践上推动全过程人民民主的制度完善。
民意征集制度。民意征集可以包括向群众个体直接征集、向群众集体进行征集、向有关社会组织或者社会团体征集、向代表征集等多种途径。其中，征集的方式包括谈话、信函、邮件、电话采访、问卷调查、座谈询问、会议研讨、听证咨询等，还可以利用“两微一端”、宣传媒体、登门入户等多种渠道进行征集。在基层民主治理实践中，民意征集也常常采用向“两代表一委员”进行征集，一般在基层的城市街道和城市社区设置“两代表一委员”联系点，发挥“两代表一委员”的民意代表作用，体现民意并反映民意诉求。 此外，还可以依托社会组织、企事业单位进行征集，或者依托各类志愿者联合会对接社区或者村委会进行征集。在信息化、数据化背景下，征集方式也可以采取线上线下相结合的做法。民意协商制度。在征集到民意后，需要有一套机制将征集来的民意汇聚转化为共识，这种机制就是民意协商机制或者制度。民意协商的具体渠道是，可以通过党政国家机关、人民团体、社会组织等进行民意协商，召开协商性的会议是其中最主要的方式，包括协商座谈会、调研座谈会或者其他协商座谈会。为了广泛达成共识，减少民意协商中效率低下与民意分化现象，有关组织还可以通过约谈等方式进行民意协商，可以选派组织中的负责人围绕群众共同关心的重点问题，开展一定范围的谈心谈话，约请有关人员反映情况、说明事实、沟通意见、征询看法。
民主表决制度。就是将已经形成的民意协商结果最终上升为决策或者决定事项，它意味着公共事务决策权最终交由人民行使，是人民行使当家作主这一民主权力的具体体现。因此，民主表决是人民民主最直观、最生动的民主形式。民主表决制度作为全过程人民民主过程性的重要因素，具有以下制度优势: 一是充分展示了形式民主与实质民主的一致性。群众通过民意表决的投票程序，既能实现选举民主或者票决民主的选举权与投票权，满足民主的形式要求，也能将投票与广大人民的公共利益结合起来，通过投票的形式实现那些关涉公共利益事项的权衡和选择，实现投票程序与人民利益的统一、形式民主和实质民主的统一。二是完全实现了民意协商从多数意见到共同意志的转变。在现代民主程序中，公意形成的最后一环就是通过投票表决来实现的。在投票过程中，设定正当化的表决程序是公共意志正当化的决定性因素，我们常说的程序的正当化或者程序正义，在表决程序中尤为重要，因为它可以赋予表决结果以正当性与合法性。为此，一般的表决程序至少要遵循如下原则，即一人一个投票权原则( 平等原则) 、程序公开原则、不记名投票原则、表决多数原则。三是有力体现了全过程人民民主的真谛。民主表决中的投票程序，切实反映了人民当家作主的民主要求，实现了“谁的事情谁作主”，改变了过去凡事都由组织决定、由政府决定的局面，真正赋予人民当家作主的权力。
民主管理制度。包括在企事业单位内部推行的职工代表大会制度、工会管理制度、公开制度等;也包括在基层自治管理组织内推进的有序参与、信息公开、议事协商、民主管理、民主服务的各项制度。例如在城市基层自治组织中的协调会制度、评议会制度、居民来访制度、工作报告制度、听证会制度等，就是体现城市居民在全过程人民民主中实现民主管理的过程性制度。又如在农村基层自治组织内部的选举、决策、管理、监督等各项制度，也体现了村民在农村公共事务、公益性事业中的民主管理要求。此外，在全过程人民民主的民主管理制度中，要特别重视人民群众的有序参与制度，必须通过过程化、制度化、程序化的安排，充分吸纳群众参与基层事务的管理，听取人民群众的意见和建议，充分发挥基层各类组织如工会、共青团、妇联的作用，拓宽基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督渠道。
民主监督制度。民主监督是实现民主的重要途径和保障，是全过程人民民主的最后一个环节。我国的民主监督体系包括了党内监督、人大监督、政协监督、民主党派监督、国家监察监督、行政机关监督、司法监督、舆论监督、媒体监督、公民监督等多种监督形式，形成了完善的社会主义“法治监督体系”，这些监督在本质上体现了人民民主的基本要求，呈现出监督的普遍性与专门性、常态性与制度性、程序性与人民性相统一的特点，形成了“以党的统一领导和党内监督为核心，国家监察监督和国家机关监督为主导，人民政协和民主党派监督为常态，以司法机关监督和法治权威为保障，以有序的群众监督和舆论监督为基础”的社会主义民主监督模式。在这个模式中，充分体现了全过程人民民主在监督上的过程性要求，体现了人民通过多种途径、多种方式监督国家权力运行，保障人民利益的民主要求。
总之，在全过程人民民主的制度要素中，民意征集制度是汇聚人民利益诉求，表达人民利益诉求的基本制度，是人民民主过程性制度的制度起点; 民意协商制度是民意形成的基本制度，是促成民意交流、达成共识的基础性制度; 民主表决制度是共同民意形成的关键所在; 民主管理制度包含了人民民主制度的各个方面各个环节和各个领域，体现了从表达到决定，议事到决策，执行到监督的全过程;民主监督制度则体现了民主制度的闭环要求，体现民主的保障制度，也是民意得以贯彻落实的体现。上述这些制度要素构成了全过程人民民主的结构性要素，构成了全过程人民民主的完整链条。
(二) 全过程人民民主过程性制度要素所形成的纵横结构体系
全过程人民民主过程性制度要素，除了从民意征集、民意协商、民主决策、民主管理和民主监督视角来看其构成了人民民主意愿得以形成、实现的民主闭环以外，这些制度要素与国家治理体系相结合，可以形成纵横交错的过程性民主结构体系。
一是全过程人民民主的纵向结构体系。这个体系是从民主的纵向因素来看其过程性制度因素之间的关系，用以分析不同层级的民主制度在全过程人民民主中所发挥的功能和作用。基于此，可以将全过程人民民主的纵向结构体系描述为“民主的顶层设计、民主的地方衔接、民主的基层落实”三个层级。其中，“民主顶层设计”的主要功能在于，通过立法活动汇聚广泛的民意，使人民利益和需求上升为国家的法律和大政方针，进而通过立法的民主决策实现维护公共利益和人民根本利益的政治目的。在立法中，全过程人民民主不仅要求立法这种专门活动要以广泛民意为基础，要在法律草案的立项、起草、审议、论证和评估活动中广泛征求群众意见，也要在法律的实施、执行、监督和宣传中充分回应群众需要，使立法过程成为实现和体现最广泛、最真实、最管用民主的典范。 “民主的地方衔接”的主要功能在于，注重发挥地方层面全过程人民民主的衔接作用，因地制宜回应地方的人民需求和社会需求，打造与顶层民主设计相衔接的地方民主类型，有学者将此民主类型概括为“回应性民主”。地方层面的全过程人民民主，既上接国家立法与重大决策，也要直接反映各地人民群众的利益诉求，并根据本地方实际情况对人民群众的各项利益需求，按照一定的标准进行识别和排序，以科学审慎的方式，进行相应的制度安排和决策。这种制度安排和决策既要有机对接民众现阶段具有特色的需求目标与国家和社会的长远发展目标，也要基于地方实际情况，提供能够将党和国家的发展战略与重大决策落地落实的高质量公共产品与多样化公共服务。 “民主的基层落实”的主要功能在于，发挥基层民主制度的优势，切实贯彻落实人民民主。就如有学者指出的，“民主的实质是社会成员参与社会的管理”，正是在这个意义上，基层的民主具备最广泛的群众基础，也是最管用和最真实民主的直接体现。因此，这三个层级的有效衔接和立体展开，构成了全过程人民民主纵向到底的民主体系，实现了民主的贯通性。
二是全过程人民民主的横向结构体系。这一结构体系指的是在全过程人民民主的同一层级中，人民当家作主制度体系各要素内部的横向制度关系，它的核心作用是实现各制度要素的功能配置与功能协同问题，目的在于实现民主决策最优化。在我国形成了以人民代表大会制度为根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度的基本制度体系，这个制度体系中人大与政协、人大与它的常设机关、行政机关、国家监察机关、司法机关等国家机关之间构成了权力的监督与制约关系，本质上体现了人民通过人民代表大会和人大代表，行使对国家权力的监督与制约关系。同时，人民也可以通过批评、建议、控告、检举等监督方式和民主权利的行使方式实现对上述机关的监督。在人民行使监督权力的过程中，各个横向联系的国家权力机关将各机关权力运行的制度要素结合成一个相互联系又相互独立的制度体系，各制度要素之间通过有机整合，形成了具有系统性、整体性、协同性的体系，进而实现民主制度诸要素的“整体功能大于部分之和”的作用。为此，必须坚持在党的统一领导下，将人民当家作主的各种制度体系及制度要素统一起来，相互结合、互相配合，通过各自的环节发挥全过程人民民主的制度功能，共同承担起推进人民民主的使命。
总之，全过程人民民主的过程性制度体系结构是一个“纵横交错”的制度结构类型，其纵向结构连接了“中央———地方———基层”的人民当家作主制度体系，而其横向结构则连接了同级国家机关之间的权力运行的制度体系，实现了同级国家权力机关的协同治理，使人民当家作主的民主制度与国家权力运行结构相结合，体现了社会主义国家人民民主的全过程性质。这种纵横结构体系，将全过程人民民主过程性体现在国家制度体系中的每个方面，形成了一种广泛的、有效的民主类型。
(三) 全过程人民民主过程性的制度结构所体现的特点和制度优势
从过程性来把握全过程人民民主的制度结构特点，可以明显看出中国民主的特色与优势。按照萨托利对民主的论证方式，我们可以从“非全过程”民主的特征中把握和理解全过程人民民主的特征和优势，特别是理解全过程人民民主的“全过程性”。“非全过程”民主即西方传统的特别是资本主义的民主模式，这种民主模式将民主环节集中于选举，投票成为民主的基本特征。 全过程人民民主的优越性在于充分体现了马克思对民主回归“现实的基础、现实的人、现实的人民”的期待。由此，全过程人民民主过程性的制度结构，可以概括为如下三个方面的特点或者制度优势。
一是民主流程闭环化。全过程人民民主将民主的运行贯穿到决策的全过程中，实现了民主过程即“事前”“事中”“事后”的紧密衔接、不可分割的三个阶段，构筑一个完整的闭环系统。在民主的“事前”阶段，将民意征集、民意表达作为民主工作的重点，采用一系列机制对人民群众进行动员，调动各方积极参与，充分发挥各种民主机制和民主程序的作用，切实保证人民群众关心的问题转变为民主议题，使民主意愿真实反映上来，汇集上来。在民主的“事中”阶段，主要通过民主选举和民主协商的方式，按照依法有序的方式反映人民意愿，体现选举和协商意志，按照少数服从多数的方式进行选举和协商，保证民主的“最大公约数”。在民主的“事后”阶段，通过民主管理、民主监督的方式实现全过程人民民主的闭环，重点在于强化决策的落实与贯彻，以民主监督的方式发现问题，并进行及时纠正。这三个环节与民意征集、民意协商、民主决策、民主管理和民主监督等过程性制度要素相耦合，体现了全过程人民民主的过程性、持续性和完整性。
二是民主责任化。全过程人民民主在各个过程和环节上都强调要把责任落到实处，这是保证全过程人民民主质量的关键所在。按照全面推进依法治国的总体要求，党的领导、人民当家作主与依法治国是有机统一的，因此，无论是全过程人民民主在实现中的哪一个环节、哪一个部分，相关主体都要按照法治的要求承担相应的责任。无论是选举、协商、职权行使等一系列民主制度与民主流程，都要严格执行法律的规定，要加强民主运行中的问责机制的健全和完善，通过问责使责任落到实处。它包含了为投票负责、为协商负责、为决策负责、为管理负责、为监督负责的完整的民主责任体系。为投票负责，就是选民要对选举结果负责，协商者要对协商结果负责，决策者要为决策结果负责，管理者要为管理结果负责，监督者要为监督结果负责，体现了过程民主与成果民主的统一。民主的责任化，彰显了“民主政治与责任政治具有高度的契合性”，既体现了民主政治的本质要求，也体现了责任政治的民主向度，实现了民主政治与责任政治的高度统一，也反映法治中国建设的要求。
三是民主真实化。全过程人民民主通过过程化的制度安排，真实实现了民主的现实追求，是最真实的民主类型。按照全过程人民民主的过程性制度安排，民主的实现，首先要遵循民主的制度程序安排，但更要重视民主过程的实际效果，要注重在民主的过程性制度安排中构建一套程序合理、环节完整的民主制度体系，使制度体系中的各个结构性要素相互独立又相互联系，相互配合又严密完整，构成一个完整的过程性民主制度体系。同时也要在拓展民主平台和民主渠道方面上下齐力，不断丰富民主形式，把人民群众意愿要求，人民群众权利利益切实反映上来，成为立法和决策的根据。要切实贯彻落实民主集中制原则，把民主与集中、依法与合理等原则贯彻到经济社会生活各领域、各环节和全过程，切实让人民群众在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的各个过程中实现当家作主。正因为如此，全过程人民民主使人民群众切实参与到民主的酝酿、决策、管理和执行监督的全过程和各环节，是最真实的民主。
结论
探讨全过程人民民主的过程性问题，本文着眼于如何理解“全过程”的“过程”，通过在民主的“过程”中把握“全”，在“全”的剖析中把握“过程”。并试图从理论和实践相结合的视角上来把握和分析全过程人民民主的过程性质，论文对于全过程人民民主的过程性质的概括、过程性的表现以及过程性制度体系的结构性要素的分析，遵循了“是什么”“为什么”和“怎么样”的研究逻辑，并通过功能主义的分析，概括全过程人民民主的过程性制度特点，揭示全过程人民民主的制度优势。尽管论文试图集中讨论全过程人民民主的过程性特点，有忽视其他特点的问题，但是，论文在行文和论证中并未割裂全过程人民民主的过程性与其他属性的关系，而是试图在其整体属性中把握全过程人民民主的性质，限于篇幅，这一讨论也许不是结论性的，而是开放性的，希望有助于全过程人民民主理论研究走向更深的层次，更好揭示我国人民民主的真谛。
